农村义务教育学生营养改善计划十年及未来建议

2011年启动的“农村义务教育学生营养改善计划”是新世纪以来覆盖面最广、影响程度最深的社会政策之一。计划实施十年来,有效改善了农村学生营养健康状况,对于整体上提升中国人力资本水平、改善社会收入分配状况发挥了积极作用。

 

“农村义务教育学生营养改善计划”的启动实施

 

世界主要发达国家和发展中国家都十分重视改善学生营养状况。国内外研究表明,公共学校供餐计划可以显著扩大贫困家庭学生的食物消费,优化膳食模式,改善学生营养不良、微量营养素缺乏等状况,附带的政策效果还包括提供基本生活保障、提高教育普及率、改善教育质量等。

 

由于经济社会发展水平和政府财力的制约,我国在很长一段时期内难以实施专门的学校供餐计划,主要发挥的是经济增长的涓滴效应,首要解决全民的“吃饭”问题。改革开放以后,随着城乡居民收入稳定增长,消费水平不断提高,肉禽蛋奶等动物性食品的消费量也持续增加,极大增强了亿万家庭的食物保障,带动儿童发育水平和营养状况不断改善。但是,由于我国是一个发展不平衡的大国,在相当长的一段时期内,广大农村特别是中西部地区农村的居民收入和生活水平仍然较低,仍然有相当多的家庭没有能力为子女提供基本的、必要的营养膳食条件。有的地方长期存在中小学生饿着肚子上课的情况,营养不良状况相当普遍。

 

我国政府早已注意到这些问题。1997年,为落实《世界营养宣言》和《世界营养行动计划》关于“在2000年以前消除饥饿和营养不良”的承诺,中国启动实施营养改善行动计划,提出重点解决贫困地区的营养改善问题,将健康及营养问题纳入扶贫计划。2000年,中国开始实施国家“学生饮用奶计划”。2001年,又提出按照“政府主导、企业参与、学校组织、家长自愿”的方针推广学生营养餐,并将其作为推进素质教育、提高中华民族素质的重要措施,纳入教育工作之中。与此同时,随着基础教育条件保障不断改善,教育公共政策逐步向农村地区、贫困地区和家庭经济困难学生等薄弱环节聚焦。2001年,中国开始实施“两免一补”政策(免费提供教科书、免杂费和补助贫困寄宿生生活费),并逐渐形成基本制度。其中,“一补”的对象是农村义务教育阶段家庭经济困难的寄宿生,标准为小学生每生每天2元、初中生每生每天3元,学生每年在校天数按250天计算。“一补”政策虽然立足于扭转农村学生失学、巩固义务教育普及,但是也具有改善学生食物保障和营养状况的效果。此外,我国还在农村寄宿制学校建设工程、中西部农村初中校舍改造工程中加强食堂等生活设施建设,改善农村学生尤其是寄宿生的膳食条件。2006年,随着农村义务教育经费保障机制改革深入实施,农村学生的就学保障更加有力,一些地方政府开始向更深层次的学生营养保障提供政策支持。比如,陕西省的“蛋奶工程”、浙江省的“中小学爱心营养餐工程”等,都起到了很好的示范引领作用。

 

这一时期,贫困中小学生营养不良问题也受到了社会的高度关注。一些民间组织发起为贫困地区孩子提供“免费午餐”的社会捐赠活动,引起很大的反响。这些组织认识到农村学生在营养方面存在严重问题,并深入开展调查研究,做了许多实践性工作。

 

2011年,中国政府果断决策,正式启动实施农村义务教育学生营养改善计划,先从集中连片特殊困难的680个县(市)开始试点。中央财政按照每生每天3元(按照学生在校200天计)的标准进行膳食补助,并在农村义务教育薄弱学校改造计划中支持改善农村学校就餐条件。地方政府也统筹中西部农村初中校舍改造工程、农村义务教育校舍维修改造等资金,加大学生食堂(伙房)建设投入,并承担学校供餐的人员、运营等成本。随着国家财力情况改善,中央财政支持的膳食补助国家基础标准两次提高,2021年达到每生每天5元。此外,国家还鼓励各地自行试点、中央财政给予奖补的措施。

 

十年的进展及成效

 

根据笔者的调研,营养改善计划受到了欠发达地区政府、学校和基层群众的广泛拥护和充分肯定。大家普遍认为,这项政策是功在当代、利在千秋的大好事。截至2021年底,全国28个省份已实施营养改善计划,覆盖12.38万所农村义务教育学校,近4000万名学生受益,占全国义务教育阶段学生1/4左右,成为全球第三大规模的校餐计划。十年来,计划的组织运行是规范的、稳健的、有效的,即使面对2020年突如其来的新冠肺炎疫情的巨大冲击,也未受到明显影响。

 

一是政策体系和管理机制不断完善。十年来,营养改善计划从无到有、从小到大,投入保障、配套建设、规范管理等制度体系不断完善。以中央政府为主、地方政府为辅每年合计投入几百亿元,中央财政十年来已累计安排膳食补助资金近2000亿元,还专门安排300亿元专项资金支持试点地区食堂建设,政策力度是空前的。各地科学制定供餐方式和内容,完善食品安全和质量、资金监管和跟踪监测等制度,增强资金使用的安全性、规范性和有效性,确保每一分钱都“吃”到学生嘴里。2015年,教育部全国学生营养办委托中国发展研究基金会建立阳光校餐数据平台,对计划进行监督、研究和评估,这是对社会政策项目进行第三方数字化监测、评估的重要制度创新。

 

二是欠发达地区农村学生健康素质显著改善。营养改善计划的“一餐饭”,不仅改变了农村学生“每日两餐”“冷菜冷饭”“咸菜拌饭”等状况,也是一次深刻的营养健康教育,促进了农村学校、家庭的饮食行为转变,比如更加注重学生喝牛奶、吃鸡蛋等,这都极大改善了学生体质健康。教育部财务司、中国发展研究基金会发布的《农村义务教育学生营养改善计划评估报告》显示,与2012年相比,十年来,欠发达地区受益学生体质健康合格率从70.3%提高至86.7%,贫血率从19.2%下降至9.6%,营养不良率从20.3%下降至10.2%。试点地区各年龄段学生身高增长速度快于全国农村学生平均水平,受益农村地区15岁男生、女生身高分别增加约10厘米、8厘米。

 

三是义务教育普及成果不断巩固。营养改善计划提供的一顿热饭饱饭,不仅大大减轻了农民家庭的经济负担,还有效改善了由饥饿造成的学生学习注意力不集中、负面情绪增多、道德感降低等状况,有助于提高学生非认知能力,改善学业成绩。基金会的评估发现,受益学生的数学成绩提高了约14分,英语成绩提高了约12.5分,许多学生上课积极发言,参与互动的意愿和能力不断提高,学习兴趣明显增强。这些情况都有效缓解了因贫失学、因学习困难厌学等状况,巩固了义务教育普及率,中国九年义务教育巩固率从2010年的89.7%提升到了2021年的95.4%。

 

四是带动了当地经济发展和农民增收。营养改善计划使得农民家庭可以将原本用于子女食物支出的资金用于扩大生产性投资,并有更多时间和精力从事高效的经济活动,从而提高家庭收入。营养改善计划一般采取学校食堂供餐、企业(单位)供餐和家(个人)供餐三种模式,不管哪种模式,食材普遍依托当地采购、储存、加工、配送,从而扩大农副产品需求,带动了当地养殖、种植产业发展,促进了农民增收。

 

五是取得了较好的公共投资收益。国际经验表明,投资儿童早期发展,对营养、健康等进行积极干预,可以显著改善儿童发展的不利地位,比儿童成长后期的补救性干预效果更好、收益更高。世界粮食计划署将学校供餐计划的收益以受益家庭的回报(转移支付、生产性投资回报)、受益学生的回报(健康、受教育水平提升带来的未来预期收入增加)、促进性别平等因素进行货币化度量。根据测算,中国营养改善计划的投资回报率(收入/成本)大致在5.2%—7.1%之间,与其他国家的投资回报率相近。这说明,中国营养改善计划作为一项人力资本公共投资,不仅是及时的、必须的,也是高效的、值得的。

 

六是顺应了2030年可持续发展议程目标。2015年通过的联合国2030年可持续发展议程将消除贫困、消除饥饿、改善营养作为促进可持续发展的重要战略,专门制定了消除一切形式的营养不良,降低5岁以下儿童发育迟缓和消瘦等相关目标。营养餐计划作为中国政府落实议程的实际举措,得到了国际社会的高度肯定,展示了中国的良好形象。2022年4月,中国签署《承诺宣言》,宣布加入全球学校营养餐联盟并支持学校营养餐计划,成为60多个全球学校营养餐联盟成员国之一,该联盟致力于到2030年实现为全球所有儿童在学校提供健康膳食、让他们回到学校继续接受教育,中国的经验将为其他国家提供有益借鉴。

 

当然,营养改善计划在运行中也还存在一些问题。比如,成本上涨导致地方政府和学校投入压力加大,挤占学校公用经费;配套设施不齐,食堂供餐比例仍偏低;配餐的营养不均衡,微量元素摄入不足,盐、油过量增加肥胖、超重以及慢性病风险;义务教育阶段其他农村学生、学龄前儿童对营养餐的需求难以满足;还有一些地方仍然存在食品安全、资金安全的隐患,等等。

 

思考与建议

 

与十年前相比,中国的综合国力已经大幅度提升,社会各方面对儿童营养健康重要性的共识也显著增强。营养餐计划实施十年是一个重要的里程碑,未来必须以更有力的举措,继续加大对儿童营养健康的公共投资,为加快实现现代化和促进全体人民共同富裕奠定坚实的人力资本基础。

 

一是扩大营养改善计划受益范围。中国农村地区儿童发展状况相对全国平均水平仍然比较滞后,仍然需要更广泛的政策干预。建议根据当前农村实际需求以及政府财力状况,通过中央政府和地方政府共同努力,进一步加大投入,将营养改善计划逐步拓展到所有农村户籍学生,大致匡算,全覆盖后受益学生增加一倍左右。同时,鼓励有条件的地方根据学生需求提升保障水平,比如将营养餐的内容扩展为“早餐+午餐”。探索将欠发达地区农村学龄前儿童也纳入营养改善计划实施范围,各地已有成功实践,比如2016年贵州省已经率先启动实施农村学前教育儿童营养改善计划。

 

二是加强和巩固食堂供餐模式。营养改善计划作为政府提供的普惠的、兜底的公共政策,在某些运行环节引入市场化购买机制是必要的,特别是在计划实施的初期,地方政府难以承担较高的设施建设成本和运行成本的情况下。随着各方面投入的不断增加,需要从营养餐计划的整体效果出发确定适宜的供餐模式。基金会阳光校餐数据平台对不同供餐模式的比较评估显示,相比其他供餐形式,食堂供餐模式的食物摄入种类最丰富,最能消除学生的饥饿感,是保障基本营养需求的最有效途径。而且这种模式运行平稳、规范,鲜有腐败、挤占挪用的情况发生。建议下一步从加强食堂设施建设、保障日常运行方面加大投入,强化食堂供餐主体地位,努力把营养餐这件好事办好。

 

三是加强计划的精细化管理。未来,营养餐计划不仅要基本解决吃饭问题,还要保证有一定的营养。因此,必须加强膳食指导,完善营养配餐制度,着力控制油盐摄入,让学生不仅能吃饱,更能吃好、吃得有营养。要进一步加强营养餐计划的数字化平台建设,尽快实现数据全覆盖,同时用足用好基础数据。一方面,要利用数据平台精准、实时监测各地资金运行、食材搭配、营养保障等情况,保证计划的科学、公平、透明,并及时提出改进建议。另一方面,要探索与居民电子健康档案有效衔接,实现数据共享,为国家实行覆盖全人群、全生命周期的健康干预提供信息支撑。

 

四是扩大家庭、社会共同参与。鼓励家庭、企业、社会组织积极参与营养改善计划的治理,在扩大投入、资源共享、队伍建设、创新供餐方式、加强社会监督、开展第三方评估等方面发挥积极作用。政府对学校供餐进行干预的目的,除了提供兜底保障外,还有示范引领、科学指导。近年来,随着居民收入水平提高,制约营养健康改善的经济因素越来越弱,不科学的膳食习惯因素越来越突出。比如,一些农村地区的小胖墩、“小糖人”等现象也开始不断显现,必须高度关注。建议进一步拓展营养餐计划的内涵,探索与教育活动有机结合,提高学生营养知识素养,带动全社会普及膳食营养知识,养成健康饮食行为。

 

五是主动设置儿童营养全球议题。近年来,儿童发展在各国越来越受到关注,已成为全球治理中具有广泛共识的新兴议题。中国营养餐计划也受到了国际社会的高度赞誉,形成了在一个发展中大国实施超大规模儿童支持计划的丰富经验。建议顺应大国外交的需要,开展儿童营养餐领域的案例研究和国际对话合作,顺应国际传播规律,讲好各地富有特色的政策实践、生动事例,深化知识和经验的分享,主动提出中国议题、中国倡议、中国方案,提升中国在全球治理中的话语权。(作者单大圣,系国务院发展研究中心研究员)(《中国民族教育》2022年第9期)

 

作者:单大圣

 

创建时间:2022年9月22日
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