协商与善治：现代学校发展的治理逻辑

党的二十大报告提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，更凸显推进国家治理体系和治理能力现代化意义之重大。教育治理现代化是国家治理现代化的一个重要方面，学校是教育治理现代化的基本单位，推进学校治理体系和治理能力现代化，既要回应国家治理体系现代化的基本要求，又要服务于国家治理现代化的根本目标。2024年4月30日，教育部办公厅印发《关于开展基础教育“规范管理年”行动的通知》，提出“进一步依法依规加强中小学幼儿园办学行为管理，提升基础教育治理水平，提高人民群众教育满意度”，这对基础教育阶段的学校来说正是深化自身治理现代化的难得契机。

一、为什么学校现代化有赖于治理现代化

学校是一种社会组织，承担着培育新人、传播文化、服务社会等功能，其现代化过程天然内含着学校内部治理现代化的过程，学校治理现代化直接体现于学校组织的领导与管理领域，关系着学校现代化的成功与否。

1.学校治理现代化改变了治理的方向和规则产生方式

传统的政府对学校的管理方式是单一主体（政府）自上而下的管理或“管控”；学校治理现代化是当前深化改革的攻坚战，涉及管理主体多元、体制机制及治理方式变革等多个方面。

治理（governance）原意是控制、引导和操纵。自20世纪90年代以来，西方政治学和经济学赋予“治理”不同于“统治”（government）的新含义，即它所要创造的结构或秩序不能由外部强加，它发挥作用是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者之间的互动。简要地说，治理就是多元参与、平等协商、共建共治，或“多主体参与，多中心治理”。

传统的学校管理更强调组织运行规则（包括组织系统中组织与组织、组织与个人、个人与个人之间的各种规则）是由上而下发出的，管理的方向是垂直的，中层及基层基本上是受动式执行的。而现代学校的治理更强调学校组织所涉及的所有利益相关者相互之间地位是平等的，各方的利益诉求是得到尊重并力求平衡的。学校治理的权力运行方向不再仅仅是自上而下的，还包括自下而上的运行以及横向乃至斜向的运行，是上下互动、左右交织的。“治理”重在通过民主协商、对话互动的手段或方式实现价值和利益的共享，是一种基于平等、经由对话、达于共识、共建共治的生态式管理哲学和实践，是从传统学校管理模式向现代学校治理模式的整体转型。

从学校这一社会组织运行规则的产生来看，代表组织秩序的各种规则也不再只是由上而下产生，而可以是全员参与经由协商或审议过程而产生。任何规章条例最初由谁提出不重要，重要的是提出后相关利益主体都能知晓、咨询、磋商并达成共识。例如中小学绩效工资分配方案，往往要经过几轮上上下下的对话与商谈才得以通过和实施；不少学校制定3—5年学校发展规划，也要经过行政、督导、中层管理部门、教师专业团队乃至个人的充分参与和研讨，最后经由教代会通过并发布和执行；还有新课程改革之中教研活动从教研员主导的“区本”走向教师自主研修的“校本”，因普遍关注、广泛参与、对话互动而生成各种新的制度规范。

2.学校治理现代化是体系与能力的双重现代化

学校治理现代化是一个过程，包含体系和能力两个方面，这两个方面既各有侧重又相辅相成。有研究者用“良法”和“善治”两个关键词来区分二者，即：“良法”是过程性目标，主要指以制度体系建设为内容的学校治理体系的现代化，而“善治”则是结果性目标，主要是以制度执行为内容的学校治理能力的现代化。从学校治理体系现代化趋势看，主要表现为从单主体走向双主体，从“一中心”走向“多中心”，从命令—执行式管制走向对话—协商式治理。在这个过程中，治理主体走向成熟、组织行为更有效力，治理能力的现代化也渐成趋势。

如果说学校治理体系现代化是一个“化物”“成事”的过程，那么学校参与治理现代化过程的主体便同时经历着一个“化人”“成人”的过程。学校治理能力的现代化，也可以从人和组织两个方面来理解。一方面涉及组织中人的现代化问题，或者说治理主体的个体治理能力发展问题，需要治理体系中个体主体从被动、依附、模仿的主体发展成为主动、自主、富有创造性的主体，逐渐具备善于把握方向和变化的领导力和将“蓝图”有效转化为现实的执行力。另一方面，学校作为一种育人组织的治理能力是在建设学校现代化制度体系的过程中，逐渐生成、定型并不断优化和提升的组织功能或效能。

学校治理体系现代化意味着学校制度体系更加完备、成熟、定型（包括现代学校制度、章程、教职工代表大会制度和家长委员会制度等一整套制度体系）；学校治理能力现代化则可理解为学校制度执行能够更加有效、更加透明、更加公平，在制度体系下不断提高执行能力。当然，这不是简单的制度建设与制度执行的区分，制度建设本身也是治理能力的表征，制度执行也包含了创造性的执行。“学校治理的过程是通过自身制度体系建设，应对学校发展的外部挑战，解决学校发展的内部问题，将制度优势转化为治理效能，实现学校治理目标的过程。”[1] 建设制度体系、应对内外部问题、把应然优势转化为实然效果的过程本身，即是一个组织治理能力提升的过程。

学校治理能力也不仅仅局限于自身的能力范围。有论者认为，推进学校治理能力现代化，关键在于建设现代学校制度尤其是健全和完善学校治理的法律体系。在此基础上，合理运用政府之“力”，有效聚集社会之“力”，大力增强学校内部“合力”，以共同推进学校治理能力现代化的实现[2]。

3.领导与管理层面的治理举措对学校各领域治理起统领作用

一所中小学校的主要工作不外乎领导与管理、课程与教学、班级建设与学生发展、教研科研与教师专业发展、学校文化与环境建设、家校社协同共育等几个领域，而“领导与管理”对其他各领域具有统领、协同和指导等责任。领导与管理领域率先开展治理现代化，必将影响和带动其他领域治理现代化的开展。

同时，现代治理不同于传统管理之处在于组织运行指令不再是“从领导层到管理层再到执行层（基层）”的线性传递过程。组织愿景的形成、发展目标的确立、运行规则的产生等，都是经由跨越层级、打破维度（界限）并且链接多个个体、团队和组织的复杂对话与互动过程而动态显现的。但不可否认的是，书记、校长及领导团队仍然在其中起主导作用，决策、策划、运作实施的领导权仍然掌控于领导团队手中，传统型领导与现代型领导的区别在于：是否合理进行分权、放权以及监督权力的使用。

二、如何经由协商建立现代学校的新秩序

现代治理与传统管理的最大不同就是多主体参与的协商互动，从而产生新的治理规则，进而形成新的治理秩序。

1.多主体参与的对话协商

当前深化学校改革的治理现代化攻坚战是如何向“多主体参与，多中心治理”转换。参与学校发展决策、策划、实施和评价全过程的主体可以有哪些？除政府依然作为治理主体且起主导作用外，大学或科研机构、非政府组织（NGO，如基金会）、企业、街道乡镇等非直接上级政府组织以及教师、学生、家长等诸多利益相关者，都可以某种特定形式或特定身份参与到学校各项事务中来。

在社会治理层面，多中心治理的主体是复合主体。由于社会环境的多样性，演绎出多样的利益和需求，在社会整合的推动下，多样的资源流向不同的组织，不同的组织跨越了同质与异质的区别，交叠和融合了不同于本组织的利益和意识，各个组织的活动不仅源于自我动力也依赖其他组织决策行为的发生，这些不同的组织构建了社会活动的多个中心主体[3]。在学校治理层面，参与治理的亦是复合主体，学校内外部各方人员均带有各自的利益诉求，也推动了丰富多样的资源流向学校，如课程、教学、管理、评价专家的研究诉求与理论智慧资源、家长关切孩子成长的诉求与多样化教育资源、社会组织的课程产品诉求与技术支持等，其交叠与融合构成了学校在“管理与评价”“课程研发”“教师发展”等方面多中心治理的主体。

多主体参与的对话协商，在不同阶段有不同的主导力量。例如在救助儿童会（NGO）寻求高校合作伙伴和地方政府共同援助外来务工人员随迁子女的治理行动中，在确定受援学校、设置支持重点项目阶段，是由政府和NGO主导的对话协商；在策划项目实施方案和启动示范学校阶段，则由高校主导研讨与设计；在受援学校能力建设、自主发展和辐射推广阶段，则由受援学校领导和管理层主导学校内部人员及合作学校之间的交流与协商。学校治理主体在运用治理举措达成治理目标时，需要克服形式主义、方法单一、临时应付等问题，建立系统、稳定、持久的制度式治理，形成体系化、系统化、多样化的治理方法体系，将各种策略、方法和举措组合使用，实现相互之间的有效耦合，形成共治合力。在各方主体参与协商的过程中，治理诉求越清晰、对话互动越充分、制度跟进越及时，学校治理就越能在成本最小化的基础上增大治理的公共性。

2.多中心治理中的秩序重建

多中心治理最初是在公共管理领域出现的一种新理论，在学校治理中指的是以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过对话协商、沟通合作给予治理主体更多选择权，从而提高决策的科学性，增强学校治理的公共性。多中心对应着“单中心”，但不是“无中心”，而是根据不同的治理内容和利益诉求决定治理的中心，以解决不同范围的公共治理问题。

学校层面的多中心治理新格局下，多样的利益和需求需要平衡，多种策略与行动需要协调。传统管理方式的解决办法是自上而下、由外而内提出规则，建立秩序；而现代治理却需要从内部、从底层经由互动不断生成新的规则。例如“集体备课、听说评课”的校本教研机制、“基于需求、群体审议”的校本课程开发制度、“重心下移、分布领导”的校本管理制度等，都是自下而上、由内而外互动生成的。

3.学校课程开发与审议是典型的协商式课程治理实践

在新课程改革背景下，发生于校本课程开发过程中的“课程审议”（curriculum deliberation）是学校治理现代化进程中，一线教师、学校领导、课程和教学专家等多主体共同参与学校事务并进行对话协商和课程治理的典型实践。

课程审议是一种教师参与课程决策的群体审议方式[4]，主要是指课程开发的主体对具体教育实践情境中的问题反复讨论权衡，以获得一致性理解与解释，最终作出恰当、一致性的课程变革的决定及相应策略。在三级课程体系中，校本课程的开发教师拥有更大的发挥空间，作为课程开发主体要展开对学生课程需求的调研、在多种课程开发可能性中进行权衡取舍、对课程教学实践情境中的具体问题反复研讨，这是集探究、决策、行动于一体的实践过程，课程审议所具有的集体性、广泛性与民主性得以充分展现。课程审议在为教师参与课程决策提供平台与空间的同时，也会极大激发教师自主参与课程决策的意识，提高教师的课程决策能力与水平。

三、怎样从分治走向共治且最终走向善治

1.学区化、集团化办学过程是典型的从分治走向共治

近年来国家政策鼓励和各地实践推广的学区化、集团化办学新形式，改变了过去学校单打独斗、各自发展的状态，开启了多校协作、区域联动、共同发展的新旅程。稍早时候上海浦东新区开展的“政府管理学校、学校自主办学、第三方参与评估”的地方性“管办评”分离且联动的探索在多地铺开，并被提炼为“放管服”式的政府支持下学校自主办学、合作发展的新形态。委托管理、学区化管理和集团化办学，都是典型的从分治走向共治。

从分治走向共治，并不是要削弱分治，而是要基于分治达于共治，分治的重点在于自主，共治则更需要真诚合作，还需要对话的技巧和协商的艺术。

2.单体学校之间及各自内部的分治与共治依然隐约可见

迄今依然作为单体组织运行的学校并非不存在从分治走向共治的趋势或路向，只是它们的共治更多发生于内部各部门、各年级、各学科之间；同时也发生于学校与家庭、与社区之间。首先，一些规模较大的学校往往以一校多区或一校多分校的形式存在，总体看是一个事实上的学区或集团。其次，单体运行的学校之间也会因为某些机缘而产生互动交流，共享共创的机会可能不会很多，但绝不是没有。再次，所有的学校都需要与家庭、社区和社会上各机构之间发生某些关联，本质上仍然存在共享、共创与共治。不少地方的集团化办学从紧密走向松散，实际上是逐渐淡化了“建制”意识，形成了一种围绕某一校本课程、某一重点项目而随时可“组群”、随时可“成圈”、随时可重组的“圈群式”学校合作共享发展的新态势。

学校之间怎样才能围绕必要而可行的需求展开松散而有效力的合作？学校与家庭、社区和社会之间怎样围绕学生真实成长的需求而开展共治？松散联盟式的校际关联怎样才能各司其职、各尽所能且又“美美与共”？这些问题都需要在未来的实践中继续深入探求。

3.以未来视角审视现代学校的协商与善治

大数据、互联网和人工智能将使未来社会更加变动不居，强人工智能的问世使这种变动更加扑朔迷离，人们的生活也将超出今天的想象。未来的学习又将是怎样的？未来的课程、未来的课堂和学校（也许不再有传统意义上的课堂和学校）也必将围绕未来学习的样态和本质来构想和设立。可以确定的是，未来教育活动中会有更多的多主体介入方式，也会有更好的互动协商方式，进而形成更和谐的秩序从而构成形态更加丰富多样的治理中心和治理模式。

有论者在探讨学校治理现代化未来趋势时提出，“要构建多元共治的治理共同体，完善法治化、综合化、全链条的治理工具箱，以良法善治的治理目标，推动实现器物层面的智能化精准化，制度层面的法治化规范化，理念层面的人本化专业化”[5]。除了法治以外，善治还包括公正、参与、责任、稳定、回应、透明、协商等要素[6]。“善治”指的是公共利益最大化的治理过程和治理活动，是国家治理现代化的理想状态；而学校层面的善治，就是学校治理现代化的一种理想状态，各方之间的互利共赢在善治中得以实现。

本文系国家社会科学基金2023年度教育学重大招标课题“中国教育现代化的理论建构和实践探索研究”（项目编号：VAA230006）阶段性研究成果

注释：

[1] [5] 成刚，朱庆环. 学校治理现代化再认识：理论特质与未来趋势[J]. 中国教育学刊，2021（04）：5-11.

[2] 张乐天. 推进学校治理能力现代化：意义、重心与路径[J]. 复旦教育论坛，2014，12（06）：5-9.

[3] 王志刚. 多中心治理理论的起源、发展与演变[J]. 东南大学学报（哲学社会科学版），2009，11（S2）：35-37.

[4] 徐玉珍. 群体审议——教师参与学校课程决策的一个参考框架[J]. 华东师范大学学报（教育科学版），1995（04）：23-34.

[6] 俞可平. 法治与善治[J]. 西南政法大学学报，2016，18（01）：6-8.

（作者杨小微系广西师范大学特聘教授；卢星光系广西师范大学硕士研究生）

来源：《人民教育》2024年第13-14期